《中华人民国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），是在我国全面建设小康社会关键时期，深化、加快转变经济发展方式攻坚时期发布实施的纲领性文件。全面评估《纲要》实施进展情况，推进《纲要》顺利实施，对推动科学发展、全面建成小康社会具有十分重要的意义。按照《中华人民国各级人民代表大会常务委员会监督法》要求，重点围绕《纲要》明确的主题主线、主要目标、战略任务、重大、重点工程等实施进展情况进行全面评估，并在深入分析存在的主要问题和挑战基础上，立足《纲要》实施、着眼长远发展，提出强化实施的对策。

　　在、国务院坚强领导和全国各族人民共同努力下，《纲要》主要目标实现程度良好，各项重大战略任务积极推进，经济社会发展取得新成就。

　　经济增长超过预期目标。2011年国内生产总值增长9.3%，2012年增长7.7%，2013年上半年增长7.6%，经济增速高于《纲要》年均增长7%的预期目标。就业、物价、国际收支等主要宏观调控目标也基本实现。

　　经济结构调整取得新进展。内需对经济增长的贡献提高，消费需求对经济增长的贡献总体呈上升趋势。农业基础进一步巩固，粮食总产量实现“十连增”，连续7年稳定在万亿斤以上。产业结构继续优化，战略性新兴产业发展取得进展，服务业增加值比重由2010年的43.2%提高到2012年的44.6%。重大基础设施建设成效显著，综合交通运输体系加快发展，现代能源产业体系逐步完善，水利建设扎实推进。城镇化积极稳妥推进，城镇化率从2010年的49.95%提升到2012年的52.57%；城乡收入差距趋于缩小，城乡居民收入比从2010年的3.23:1缩小到2012年的3.10:1。农村水电气房等建设加快、条件改善。区域发展协调性增强，东、中、西、东北人均地区生产总值差距由2010年的2.1׃1.1׃1.0׃1.5缩小到2012年的1.8׃1.0׃1.0׃1.5。

　　科技教育水平稳步提高。科技创新能力持续提升，科技投入和产出大幅度增长，对经济增长的贡献增强。2012年全社会研发经费支出突破1万亿元，占国内生产总值的比重提高到1.98%，一些关键核心技术取得突破，取得一批以载人航天、探月工程、北斗、载人深潜、深水钻井平台为代表的重大创新。截至2013年6月底，每万人口发明专利拥有量达到3.65件，提前实现《纲要》目标。优先发展教育事业，2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比例首次突破4%；九年义务教育巩固率和高中阶段教育毛入学率分别达到91.8%和85%，比2010年分别提高2.1个和2.5个百分点。

　　资源节约力度加大。资源利用效率持续提升，前两年单位国内生产总值能源消耗累计降低5.54%，实行最严格的耕地制度和水资源管理制度，守住18亿亩耕地红线，单位工业增加值用水量两年累计降低20%。主要污染物排放总量控制取得成效，化学需氧量、二氧化硫、氨氮排放总量前两年分别累计下降5.03%、6.62%、4.1%。应对气候变化工作稳步推进，二氧化碳排放强度累计下降6.6%，基本完成阶段目标。生态文明建设扎实推进，强化重点生态功能区、江河源头区和重要水源地，生态补偿机制不断完善，补偿力度逐步加大。截至2012年底，森林面积增加约750万公顷；森林蓄积量增加6亿立方米，提前实现《纲要》目标。

　　人民生活水平不断提高。前两年城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际增长均高于同期国内生产总值增速。合理调整收入分配关系，职工最低工资标准年均上升近15%，收入分配差距有所缩小。社会保障体系建设全面推进，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度实现全覆盖；全民基本医保体系初步形成，城乡三项基本医疗保险参保率提高3.4个百分点，提前完成《纲要》目标；城镇保障性安居工程建设力度加大，截至2013年6月底累计新开工建设2264万套；城乡最低生活保障制度逐步完善，保障水平不断提高；实施新的国家扶贫标准，继续加大扶贫工作力度。计划生育基本国策，前两年总人口年均增长4.9‰，低于7.2‰的《纲要》控制目标。

　　社会事业和社会管理得到加强。覆盖城乡的公共文化服务体系初步建成，文化产业规模和实力不断壮大，文化体制继续推进。公共卫生服务体系建设得到加强，城乡医疗服务体系进一步完善，医药卫生体制扎实推进。公共体育健身设施不断改善，体育产业快速发展，全民健身运动广泛开展。加强和创新社会管理，积极探索信息化条件下社会管理新模式，社会信用体系建设力度加大，城乡社区自治和服务功能得到加强，社会组织的功能和作用得到更广泛发挥，应急管理和公共安全体系更加健全。

　　稳步推进。重点领域和关键环节取得成效，非公有制经济发展得到改善，机构和职能转变取得进展，取消、调整、下放535项行政审批事项，铁行业实现政企分开；转移支付、预算管理和税收制度不断推进；天然气等资源性产品价格形成机制不断推进；汇率、利率制度有序推进。对外广度和深度不断拓展，全方位区域格局不断完善，2012年货物贸易进出口总额达到3.87万亿美元，稳居世界第二位，服务贸易进出口总额达到4706亿美元，位居世界第三。截至2013年6月底，非金融类外商直接投资累计2897亿美元，非金融类对外直接投资累计1919亿美元。

　　《纲要》提出的推进社会主义文明建设、加强国防和军队现代化建设、保持澳门繁荣稳定等其他重大战略任务实施进展顺利。

　　总的来看，《纲要》提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标大多数达到预期进度要求，少数指标已提前完成《纲要》目标（见表1）。但受经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够等原因的影响，能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量等4个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。

　　综合考虑“十二五”前半期实施情况和存在的薄弱环节，结合“十二五”后半期外部和内部条件的可能变化，全面完成《纲要》提出的各项目标任务，还存在一些问题和挑战。

　　一是经济增长面临下行压力。受国际国内发展和条件变化的影响，我国经济发展进入增速换挡期。经济增速从2011年的9.3%，回落到2012年的7.7%，今年预计在7.6%左右。从今后两年国际看，全球经济稳定复苏依然存在变数，国际市场需求难以再现过去的强劲增长。从内部条件看，经济增长的要素和约束条件正在发生变化，劳动力成本进入上升通道，企业面临的生态等外部成本约束加大，传统增长模式面临挑战，经济增长的下行压力不容忽视。

　　二是结构优化升级进展缓慢。依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变，近两年消费对经济增长贡献率上升，主要是由于投资增速下降和出口增速下降。传统比较优势正在逐步弱化，新的比较优势短期内难以形成，农业生产面临诸多挑战，服务业增长潜力没有完全，战略性新兴产业规模较小，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等行业产能过剩严重。技术进步和人力资本对经济增长的贡献不高，产业技术升级慢，基础和前沿研究比较薄弱，核心技术受制于人的局面尚未根本改变。城乡分割、区域分割的体制机制尚未根本，各种要素、产品在城乡区域间流动和平等交换受到阻碍，产业和城镇布局与资源承载力之间的矛盾突出，城乡一体、区域协作、良性互动的发展格局尚未形成。

　　三是污染形势严峻。污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征。传统煤烟型大气污染依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染物日益严重，按照在1996年空气质量标准基础上增设PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准，全国有60%左右的城市空气质量不能达标。水体污染依然突出，重点流域化学需氧量、总磷和总氮排入量居高不下，水资源安全受到。土壤污染日益凸显，产业发展对土壤污染的累积影响逐步，局部地区比较严重，部分耕地土壤污染超标。经济增长、人口增加、能源资源消耗和城市扩展对生态的压力进一步加大。

　　四是财政金融风险增大。由于依靠投资拉动经济增长的模式没有得到根本改变，一些地区为了追求经济增长速度，盲目扩大投资，不顾条件上项目，不仅带来了产能过剩等问题，还导致地方性债务扩张较快、财政金融风险加大等隐患，部分地区性债务规模过大。由于近年来股票市场融资功能弱化，股权融资与债务融资比重失衡，债务杠杆率偏高。一些金融机构通过影子银行体系提供大量高成本融资，融资期限错配，潜藏着一定的流动性风险。大量债务集中在收益水平低且回收期长的基础设施、产能严重过剩的产业和房地产领域，资金周转速度和使用效率下降，处理不好容易引发系统性金融风险。

　　五是社会矛盾复杂多发。居民收入差距依然较大，不同群体间利益矛盾加大。城乡社区公共服务设施依然薄弱，城乡、区域、群体之间基本公共服务差异较大，低收入群体和农业转移人口享受的基本公共服务水平偏低。污染、拆迁、非法集资、群体利益等导致的群体性事件时有发生，人民群众对社会公平的范围更加广泛。总量仍在高位运行，治安案件立案数、刑事案件立案数等指标呈上升趋势。

　　针对《纲要》实施存在的突出问题和薄弱环节，结合国内外发展和条件的可能变化，必须以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，全面贯彻落实党的，全面推进党的十八届三中全会确定的各项，加快建立有利于科学发展的体制机制，优化宏观调控政策组合，强力推进节能减排和生态各项举措，努力促进《纲要》目标任务全面实现，推动经济转型升级，为促进经济持续健康发展奠定基础。

　　一是全面深化各项。制度创新是推动发展的核心动力，是贯彻落实《纲要》主题主线的重要保障，也是化解经济社会发展诸多矛盾和问题的根本出。“十二五”后半期，既要加快推进《纲要》已经明确的各项任务，更要着眼于建立健全有利于促进科学发展的体制机制，按照党的十八届三中全会的部署，以经济体制为重点，围绕发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥作用，在治理、统一市场、财税体制、社会保障、金融体系、土地制度、生态等领域，加快取得突破。

　　二是确保实现预期增长目标。面对经济下行压力，要进一步健全宏观调控政策体系，合理把握宏观经济政策的调控方向和力度，进一步增强汇率双向弹性，加强财政、货币、产业、土地、环保等政策之间的协调配合，防止出现大的经济波动。积极防控并妥善化解财政金融风险，按照区别对待、分类监管、疏堵结合的原则，积极稳妥应对地方性债务风险，在确保合理融资需求的同时，有效控制整体债务风险。需求管理和供给管理并重，转型升级和提高核心竞争力的迫切要求，以提高供给侧效率为重点，不断改善创业创新和营商，着力构建新的内在稳定增长机制。

　　三是加快推动产业结构升级。要加快发展现代农业，统筹国际国内两个市场、两种资源，提高市场供应能力，推进农业科技进步，构建新型农业生产经营主体，进一步夯实农业基础地位。加快推进现代产业体系建设，进一步强化信息化与工业化融合，不断提高服务业增加值和就业比重，培育发展战略性新兴产业，提升制造业，继续按照“四个一批”的要求化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，“两高”行业盲目扩张。积极培育动态比较优势，加快人力资本积累，加快发展现代职业教育，培养高素质劳动者和技能型人才，建立产学研协同创新机制，加大对基础、前沿、公益、共性关键技术研究的投入力度，培育有利于企业研发创新的良好，鼓励企业加大新技术、新产品研发力度，大力推进创新驱动，培育新的竞争优势。改变以调控产能为主要目的、以国有企业为主要对象、以为主要工具的产业政策实施机制，以改善创新创业、强化知识产权、促进公平竞争等为主，创新产业政策实施机制。优化产业发展空间布局，围绕主体功能定位和发展方向，实施差别化的区域产业政策。

　　四是强化节能环保治理措施。实施最严格的资源节约和生态制度。强力推进节能降耗，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，进一步提高行业能耗准入门槛，严格执行能评制度，推进重点领域节能，严禁对高耗能企业实行优惠电价，完善节能统计制度。加强突出问题治理，加大主要污染物减排力度，落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策，对集中的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度。完善资源节约和生态模式，强化全流程、大区域和社会参与，更多采用法律手段和经济手段，健全资源有偿使用制度和生态补偿制度，完善资源性产品和定价机制，把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围扩展到占用各类自然生态空间，促进生态外部成本内部化。严格监管和执法，强化地方监督，加快提升监管能力，加大责任追究和处罚力度。对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。

　　五是推进新型城镇化发展。要走以人为本、四化同步、科学布局、绿色发展、文化传承的中国特色新型城镇化道。以促进符合条件的农业转移人口市民化为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇之间异地就业人员和城区城郊农业人口落户需求，统筹推进户籍制度和基本公共服务均等化。优化城镇化布局和形态，促进大中小城市和小城镇协调发展。提高城市可持续发展能力，强化城市产业就业支撑，优化城市空间结构和管理格局，推进绿色城市、智慧城市和人文城市等新型城市建设。推动城乡发展一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。出台并实施国家新型城镇化规划及相关配套政策。

　　六是完善区域协调发展机制。在继续实施区域发展总体战略的同时，要加快全国统一市场建设，以户籍制度为基础的公共服务提供机制，完善要素和产品跨区域流动、平等交换的体制机制。健全主体功能区战略和规划实施机制，建立国土空间开发制度，严格按照主体功能区定位推动发展。完善区域政策和区域规划体系，区域间公平竞争和国家统一的财税政策体系，中央主要负责跨省区、重要流域和少数事关全局的特殊地区的区域政策和规划制定。

　　七是进一步强化社会建设。要大力推进基本公共服务均等化，加大基本公共服务有效供给，改善公共服务基础设施，增强基层公共服务能力，加大公共资源向农村、贫困地区和社会倾斜力度。创新社会治理体制，加强党委领导，发挥主导作用，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，引导社会有序参与社会治理，创新有效预防和化解社会矛盾体制，强化社会信用体系建设。

　　“十二五”后半期，要全面贯彻党的和十八届三中全会，进一步强化规划实施，全面完成《纲要》目标任务，为编制实施“十三五”规划，为到2020年全面建成小康社会奠定基础。

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